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武汉与上海政策法规对比分析

日期:2010年7月26日 15:36

运用立法手段,制定政策措施,这是各地为推动改革开放、促进经济发展而采取的有效办法。最近,我们组织专班,对武汉和上海2000年以来制定的有关改革开放和经济发展方面的地方性法规、政府规章和市委、市政府政策进行了对比分析。
    一、上海和武汉法规、规章和政策的基本情况
    2000年以来,上海共制定和修改法规、规章和政策630件,其中涉及改革开放和经济发展的有352件,占55.9%。有关行政审批制度改革4件:《关于本市行政审批制度改革的通知》、《关于印发第一批调整审批方式的行政审批事项的通知》、《关于进一步深化本市行政审批制度改革实施意见的通知》、《关于规范本市行政审批工作若干意见的通知》;促进对内对外开放2件:《关于进一步服务全国扩大对内开放若干意见》、《关于认真落实本市促进外贸出口政策措施的通知》;促进科技进步5件:《鼓励引进技术的吸收与创新规定》、《科学技术进步条例》、《专利保护条例》、《促进高新技术成果转化的若干规定》、《科学技术奖励规定》;加强信息化建设4件:《关于推进上海信息化建设的决定》、《社会保障和市民服务信息系统管理办法》、《社会保障卡管理办法》、《上海市人民政府印发〈关于推进本市银行卡产业发展的若干意见〉、〈上海银行卡产业发展计划(2002-2005)〉的通知》。此外,还制定了《经纪人条例》、《促进行业协会发展规定》、《取缔无照经营和非法交易市场暂行规定》、《外商投资企业土地使用管理办法》、《关于本市加快发展服务业实施意见》,等等。
    综合分析上海近年来制定的地方性法规、规章和政策,有如下几个特点:
    第一,具有超前性。上海制定地方性法规、规章和政策,既考虑到已经出现的经济和社会现象,明确加以规范;同时又预见经济和社会的发展趋势,提出超前性的规定。如为了促进市场经济条件下经济活动的活跃和繁荣,在1994年,市政府就制定了《经纪人管理办法》。经过一段时间实践后,2000年12月市人大通过了《经纪人条例》,将政府规章转化为地方性法规,有效地保障了正常经济活动的开展。又如,根据城市建设和发展中各种管线纵横交错、分属众多管理部门间需要协调的问题,市政府于2001年制定了《上海市管线工程规划管理办法》,该办法共三十条,条条明晰,对管线规划控制、道路管线位置的规划安排、地下管线交叉的处理、管线通过桥梁和隧道的要求、管线技术标准等,都作了统一而又具体的规定,既便于规范已有的管线,也为未来管线的敷设预留了空间,保证了管线地段相当长时间内无需开挖。
    第二,注重操作性。如2001年9月13日上海市政府发布的《城市道路架空线管理办法》,明确规定了"统一管理、分级负责、合理规划、严格控制、逐步入地"的管理原则,同时对管理部门、新建架空线的规划控制、临时架空线的管理、入地规划与计划、同步入地建设、预埋管道和共同沟的利用、架空线及杆架的管理、权属不明架空线及杆架的处理、架空线损坏的处理、埋设入地的代履行、优惠措施、推广应用非开挖技术、罚则等都规定得非常细致、具体,便于操作。
    第三,体现坚韧性。针对一些重点、难点问题,上海无论是在制定地方性法规,还是制定规章和政策上,都有一种不达目的不罢休的精神。如为了解决行政审批制度方面的问题,根据改革由浅入深的要求,三年内连续下发了四个通知,从"突破"到"深化"再到"规范",步步为营,层层推进。
    第四,注重协同性。如《关于进一步服务全国扩大对内开放若干政策的意见》明确规定了有关部门的职责。如"市政府协作办作好组织、引导、协调、服务工作;区、县政府协作办负责本辖区引进内资工作;市计委负责有关政策的综合协调,金融机构要努力开发新的金融品种,不断完善对来沪投资企业在开户、结算、信息咨询、贷款证申请和本、外币业务等方面的服务,外事部门为外来投资企业提供外来服务"等。又如:上海市政府制定《关于服务参与西部大开发的实施意见》以后,市政府办公厅转发了市政府协作办《关于落实〈上海市服务参与西部大开发的实施意见〉分工建议的通知》,对市计委、市经委等20家相关部门的任务进行了具体分解,明确了责任。正是有了良好的协同性,上海市服务参与西部大开发工作条条战线有突破,个个部门有项目,收到了实实在在的效果。
    第五,注重配套性。2001年3月上海市委、市政府发布了《关于全面推进上海信息化建设的决定》。为了配合此文件,5月又发布了《社会保障和市民服务信息系统管理办法》、《社会保障卡管理办法》等两个配套文件。次年11月,又下发了《印发〈关于推进本市银行卡产业发展的若干意见〉、〈上海银行卡产业发展计划(2002年-2005年)〉的通知》,对银行卡的应用、银行卡产业发展的总体目标、上海银行卡产业发展的具体措施等都作了具体的规定。这几个配套文件既是《关于全面推进上海信息化建设的决定》的具体化,同时又起到了十分重要的补充作用。
    此外,还注重透明度。上海的许多法规、规章和政策都规定要加强对本法规、规章和政策的宣传,载明要在《上海市人民政府公报》及其他报刊媒体上向全社会发布,同时明确要求要在"中国上海"网站上公布,并纳入网站分类信息,便于公众根据不同需求进行检索和查询。如《关于进一步深化本市行政审批制度改革实施意见的通知》规定:"除国家明确规定不能公开的以外,审批事项的依据、内容、权限、条件、程序、时限、收费标准等,都要在'中国上海'网站上公布,并在《上海市人民政府公报》上公告。新设审批事项必须严格遵循法定程序,依法设立,建立严格的登记制度。"同时规定要逐步实行行政审批的电子网络化。
    对比上海的法规、规章和政策,我市在很多方面都存在差距。这里固然有立法权限大小不同的原因,但这些差距却很能说明问题。
    一是经济立法明显不足。2000年以来,武汉共制定和修改法规、规章和有关政策631件,涉及改革开放和经济发展的只有210件,占33.3%,比上海相差22.6个百分点。
    二是立法滞后。有些该立的法而没有立,该制定的规章也没有及时制定。如前些年因非法集资问题经常发生堵马路、堵政府的群体性事件,政府成了"消防队";马路因为管线新增而反复填挖,人们称这类马路为"拉链"马路;违章建筑屡拆屡建,为此不知耗费了多少人力、物力。违章占道、无证经营,比比皆是,等等。这些问题既影响武汉形象,又牵扯政府精力,影响经济发展。出现这些现象有多方面原因,但在这些方面立法滞后、无章可循,则是一个重要原因。
    三是配套性不强。武汉制定的地方性法规、规章和有关政策,不少只有总体要求,而没有配套措施。一项大的政策出台,与此相关的配套政策却没有跟上,结果造成政策和法规不配套,互相脱节,有的甚至还出现相互"打架"的现象。如关于旅游业的管理,目前仅有1997年制定的《武汉市旅游管理条例》,其他有关旅游行业的管理办法还没有出台,没有形成完善配套的旅游法规体系。对旅游市场的管理、风景区的保护、文物的保护、旅客的人身和财产的保护等,都没有制定具体的地方性法规。又如《武汉市城市规划管理办法》第二十八条规定,"在城市规划区内从事开矿、采石、打井、挖取砂土、堆积渣土、填占水面等改变地形、地貌的活动,在报有关主管部门批准前,须征得城市规划行政主管部门的审查同意。"可是,在《武汉市湖泊保护条例》第九条中规定,"因特殊原因确需占用湖泊的应当由建设单位报市水行政主管部门审核并报市人民政府同意后,按规定的审批权限报批。"二者相互矛盾,难以操作。
    二、武汉与上海同类法规、规章和政策存在的具体差距
    从具体规定来看,与上海相比,武汉制定的相关法规、规章和政策,存在明显差距。
    关于行政审批制度改革
    近两年来,武汉与上海两地根据党中央、国务院关于改革行政审批制度的精神,对本地行政审批制度都进行了改革,并且取得了一定的实效。但是,相比而言,上海改革的力度更大。
    第一,上海的措施更加具体。上海下发《关于本市行政审批制度改革的通知》以后,接连发布了3个配套文件。从2001年制发的《关于本市行政审批制度改革的通知》看,当时主要确定一些基本原则,随着行政审批制度改革的不断深化,从内容规定上也越来越具体。首先,对涉及公共资源配置的审批事项应改为依托市场化机制进行,如实行招标等办法进行;其次,对涉及几个部门审批和管理的审批事项应改为由一个部门为主负责审批和管理;其三,对部门只负责审批但无法实施有效监管的审批事项,原则上予以取消;其四,对无依据或以委办局文件设定的审批项目,原则上一律取消,个别确需保留的,须按程序报市政府批准。我市关于行政审批制度改革没有类似比较深入具体的规定。
    第二,上海取消和调整的行政审批事项多。2001年、2002年两年间,上海先后取消和调整行政审批事项937项,占76.4%,仅2001年就取消和调整行政审批事项801项。而武汉到目前为止,取消和调整行政审批事项775项,仅占49.1%,仍保留805项行政审批事项。在上海已经取消和调整的行政审批事项中,武汉仍有50项行政审批事项继续保留着。例如,外商投资企业权益抵押、境外加工贸易许可、企业登记代理资格、工交运营资格、汽车租赁业许可、安全技术防范工程设计施工许可等等。
    关于科技进步和科技成果转化
    为了促进科技进步,两地都制定了这方面的法规和规章,但上海规定更具体,政策更优惠。如《上海市科技进步条例》规定,研究开发经费应当占国内生产总值2%以上,市财政用于科学进步的经费的年增长幅度,应当高于财政收入的年增长速度,其中,研究开发经费的年增长幅度应高于财政支出的年增长速度;市人民政府在每年建设性投资总额中确定一定比例的专项资金,用于科学技术的基础设施建设;市和区、县财政应当有专项经费,支持科学技术知识的普及工作,其中,用于科学技术知识普及活动的经费,应当逐年提高;企业为实施消化吸收、创新计划需要贷款的,可以向市人民政府有关部门申请贴息。《武汉市科学技术进步条例》规定,研究开发经费占国内生产总值2%。虽然规定市、区人民政府应将科技经费列入同级财政预算,但在科技基础设施专项资金、企业申请贴息、科学技术知识的普及等方面,都没有具体的规定。
为了促进科技成果转化,上海《促进高新技术成果转化的若干规定》中规定市政府设立上海市高新技术成果转化服务中心,提供"一门式"服务,市和区、县政府对高新技术成果转化项目给予贷款贴息或融资担保及资金扶持;自认定之日起三年内,政府返还项目用地的土地使用费、土地出让金;免收购置生产经营用房的交易手续费和产权登记费,部分房产契税可作为政府的补贴返还;免征建设过程中的上水、煤气增容费和供配电贴费;对利用职务成果进行转化的,成果完成人可根据不同方式获得与之相当的股权、收益或奖励;对外商投资高新技术予以鼓励,从认定之日起五年内,企业研制、销售产品所缴纳的营业税、企业所得税地方收入部分,由财政安排专项资金给予扶持;之后三年,给予减半扶持。上述由财政安排的专项资金,90%用于相关企业的技术创新,10%纳入科技型企业技术创新资金集中使用,等等。《武汉市促进科技成果转化条例》没有规定专门机构组织成果转化;对成果完成人的奖励虽有规定,但没有上海的具体;对外商投资高新技术也没有政策优惠等方面规定。
    为了保护知识产权,促进技术创新,两地都制定了专利保护法规。但从内容和实施效果来看,武汉存在明显差距。首先,从内容上来看。《上海市专利保护条例》明确规定,"有关行业协会应当鼓励会员申请和实施专利,督促会员尊重他人专利权,支持会员维护自主专利权,并为会员提供专利咨询";"展览会、展示会、推广会、交易会等会展的举办者对标有专利标记的参展产品或技术,可以查验其证书或者专利许可合同以及对未能提供专利证书或者专利许可合同的,举办者可以拒绝其以专利产品、专利技术的名义进场参展";对专利纠纷的行政处理和调解,对有关专利违法行为的查处,都有专门的章节规定。《武汉市专利管理条例》则没有类似的规定。其次,从实施效果来看。据国家知识产权局统计,2002年,上海市专利申请量为19963件,而武汉为2512件,不及上海的13%。今年1-4月份,上海市专利申请量是9944件,其中工业企业7744件,高校488件,科研院所560件;而武汉专利申请量是1068件,只相当于上海的10%左右,其中工矿企业是232件、大专院校是240件、科研院所是67件、机关团体是17件。
    关于就业和再就业
    我市2002年6月制定了《关于进一步做好再就业工作的通知》,该《通知》与上海市委、市政府于2003年2月制定的《关于进一步做好本市再就业促进工作的通知》相比具有明显差距:
    1、上海规定的更全面、更丰富。上海文件包括再就业目标和责任;开辟就业门路,完善落实就业促进和扶持政策;规范劳动力市场秩序,强化就业服务体系;强化就业培训,提高劳动者技能素质;完善社会保障体系,为市场就业提供强有力的支撑和加强劳动力供需总量的宏观调控,控制失业率上升趋势六个部分,涉及到就业的方方面面。不仅考虑了城镇居民再就业问题,也考虑了农村富余劳动力实现非农就业问题,既提出了广开就业门路,扩大就业直接措施,又提出了进一步完善社会保障体系,为扩大就业提供支撑等许多配套措施。我市文件与上海相比,没有涉及如何建立城乡一体化劳动力市场、推进农村富余劳动力实现非农就业,完善社会保障体系、为扩大就业提供支撑等方面的内容。同时上海出台的一些就业配套措施,我市基本没有。一是实行政府采购项目与促进就业相结合;二是加强对就业困难对象的援助,完善就业托底机制;三是实施开业贷款担保和贴息,加大开业扶持力度;四是实施技能振兴计划;五是建立失业抽样调查制度。
    2、上海政策措施具体,操作性强。如"对失业、下岗人员从事个体经营的,3年内免征营业税、城市维护建设税、教育附加和所得税,并免收属于管理类、登记类和证照类的各项费用"、"新办服务型企业当年新招失业、下岗人员达到职工总数30%以上,3年内免征营业税、城市维护建设税、教育附加和企业所得税。现有服务型企业当年新招失业、下岗人员达到职工总数30%以上,3年内根据招用人数按一定的比例减征企业所得税"、"对公益性劳动组织安置的就业困难人员,由市失业保险基金和区县财政按当年全市城镇职工月最低工资标准50%的标准给予岗位补贴"、"失业、下岗人员从事非正规就业、'4050'项目和自谋职业、自主创业需要向银行贷款的由促进就业专项资金给予开业贷款担保,贷款额在30万元以下,期限3 年,符合规定条件的可由促进就业专项资金酌情给予贴息"等等。我市就业优惠政策原则笼统,不具体。如"各区、各部门和各单位要根据市委市政府的工作要求,切实抓好有关再就业优惠政策的落实,进一步研究制定新的优惠政策,重点是简化手续、减免税费、加强引导、提供服务、提供资金支持。鼓励各类企业事业单位多吸纳下岗失业人员自办企业和从事个体私营。"
    关于扩大对内对外开放
    上海市政府于2001年12月制定的《关于进一步服务全国扩大对内开放若干政策的意见》与我市2000年8月出台的政策相比,
    上海更着力为外来投资者创造良好的投资环境。上海几乎考虑了外来投资者所关心的各种具体问题。我市制定的通知与其相比缺少以下内容:一是规定具体工作时限。工商行政管理部门在受理各地来沪投资企业登记时,其经营范围涉及法律、法规规定需要前置审批的,均可实行并联审批,工商部门在受理企业经营期限、不涉及前置审批的经营范围、章程修改以及名称变更登记时,凡材料齐全的一个工作日内办理变更登记。若属区县引进的重点项目,经申请同意,也可适用"绿色通道"。
    二是工商部门对来沪企业名称专用权给予保护。在沪投资企业要求名称免冠"上海"地域名的,由市工商行政管理局协助向国家工商行政管理总局申报。注册资本(金)在1亿元以上的在沪投资企业,公司名称可以不反映行业特点。三是对注册资本规定具体。来沪投资的创业投资公司和投资软件和集成电路的投资型公司,可用其全额资本金进行投资。凡以高新技术成果、人力资本、智力成果投资入股,其中高新技术成果作价入股超过注册资本35%的可经股东协议约定。人力资本、智力成果作价入股最高可占注册资本20%。高新技术成果、人力资本、智力成果的作价可以叠加进行注册。四是外带车辆转籍自由。来沪投资企业所携带的非本市牌照车辆可转籍。五是减免有关费用。来沪投资企业的中层以上经营管理人员减免外来人员管理费用和再就业基金。六是对职工子女就学给予照顾。来沪投资企业职工子女可在对口学校借读,在沪就读并获得上海高中毕业文凭的应届毕业生可按上海卷参加统一高考。七是减免有关税收。投资总额内进口的自用设备一律免征关税和进口环节增值税。而武汉对此都没有具体的规定。
    三、几点建议
    对比分析武汉与上海在立法和政策上的差距,目的在于取人之长,补己之短。武汉要在经济上赶超先进地区,要做的工作很多,但其中重要的一个方面就是必须加强法规、规章和政策的研究、制定和修改、完善工作。为此,我们建议:
    第一,建立立法研究指导机构。适应党的十六大提出的社会主义民主政治建设要求,党在改革和完善领导方式和执政方式方面的一项重要工作就是提出立法建议,适时将有关政策、决策转化为法规。市委作为地方党委,应当在加强政策研究制定的同时,加强对地方立法的指导。我们建议,市委成立立法指导办公室,加强立法调查研究,指导我市立法工作。
    第二,及时研究和制定有关地方性法规。当前应该从以下几个方面下功夫:一是加强立法调查,做好有关法规的改、废。根据我国法制建设的进程,根据我国加入WTO的新形势,结合我市改革开放和现代化建设的实际,对我市现有的法规、规章和政策进行全面的清理。对一些过时了的、甚至阻碍经济发展的法规、规章和政策,应该及时进行修改和补充,该废止的要废止。二是尽快制定相关经济法规。如《国有资产管理条例》、《民营企业管理办法》、《外商投资企业管理条例》、《招商引资管理办法》、《鼓励引进技术的吸收与创新规定》等法规。三是改进传统的立法程序和立法手段。建议市人大组织有能力的科研单位、院校和相关部门组成专班,起草有关法规草案,保证法规的公正品质,实现立法的科学化和规范化,防止和克服立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化的倾向。
    第三,完善相关政策和规章。一是制定相应规章。在立法条件不成熟时,先发布规章,对某一事项进行规范。当前应尽快制定《关于取缔无证经营和非法交易市场的管理办法》、《关于管线工程管理办法》等方面的规章,待条件成熟后再适时转化为地方性法规。二是完善相关政策。今后,市委、市政府出台某项政策,必须充分考虑与此相关的有关事项,制定相应的配套政策,做到统筹规划,周密部署,不能就事论事,同时在具体政策文件中,明确规定有关部门职责,制定具体的奖惩措施,建立和完善监督检查制度,建立严格的考核机制,确保法规、规章和政策的有效落实。
    第四,加强政策法规宣传和服务。加强地方法规、规章和政策的宣传,是保证地方法规规章和政策得到有效执行的重要环节。鉴于我市有些地方性法规、规章和政策市民知之不多的问题,建议采取各种形式,加强对武汉法规、规章和政策的宣传。一是媒体宣传。要通过报刊、广播、电视等新闻媒体广泛宣传已经公布的地方性法规、规章和有关政策。二是网上宣传。充分利用现代科技手段,按照群众需要,对我市现有的法规、规章和政策分门别类,在政府网站上发布、更新,以备用户查阅所需要的内容。三是汇编成册。要整理正在实施的武汉地方性法规、规章和政策,按照经济、科技、文化、教育、城市管理等不同领域,汇编成册,按照"四个优先"要求,向我市税收前100强企业、其他重点企业,街道(乡镇)、社区(村),有关机关和学校免费赠送。
    (执笔:刘栿堂 张宗全 余习华 汪勇 李黎)

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