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√ 住建部重点实施！！2025年再建设改造地下管线15万公里以上

√ 加快城市排水管网建设 补齐雨污分流短板｜两会话“攻坚”

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√ 6.4万平方公里的“里子”如何更新

√ 东乡县城区地下管网更新改造项目全面开工

住建部重点实施！！2025年再建设改造地下管线15万公里以上

民进中央围绕水环境综合治理，在江西省持续开展长江生态环境保护民主监督，重点关注城市雨污分流工作的推进情况。”全国政协委员、民进中央副主席何志敏告诉记者，“我们先后在南昌、九江、宜春、赣州、吉安、景德镇等市围绕雨污分流问题开展监督调研。”

“城市雨污分流工程对改善城市水环境至关重要。”全国人大代表、山西省太原市市政公共设施建设管理中心道路排水保障二所党总支书记、水道三组组长王润梅在今年全国两会上提出了这方面的建议。

作为水污染治理的重要举措之一，近年来，雨污分流受到了广泛关注。

“立竿见影”的“特效药”

雨污分流对水环境影响有多大，生态环境部淮河流域生态环境监督管理局（以下简称淮河流域局）的陈雅丽向记者分享了一个真实案例。

“2024年上半年，受多重因素影响，淮河干流出山大桥国控断面先后4次出现超标情况，其中，1月、3月和5月因在较大河流干流形成污染物浓度峰值，被生态环境部水生态环境司发出预警，出山大桥断面‘保Ⅲ’形势严峻，也严重影响了2024年淮河干流水质稳定达标。”陈雅丽说。

2024年3月，淮河流域局采取“四不两直”方式深入河南省南阳市桐柏县开展调查，发现桐柏县污水收集处理存在明显短板，表现为雨污管网建设不完善和污水处理能力不足，主城区污水处理厂已满负荷运行，而现有的临时污水处理设施（1万吨/日）尚未投入运行。

“于是我们帮助地方精准把脉，深入剖析原因，预测达标形势，多次与河南省生态环境厅、南阳市生态环境局和桐柏县人民政府开展座谈交流，要求南阳市和桐柏县强化源头意识，采取坚决措施，尽快实现水质好转。”陈雅丽告诉记者，2024年7月和9月，淮河流域局两次对桐柏县整改进展情况进行现场核实，督促桐柏县重启了临时污水处理设施，并保证正常运行，推动污水直排问题得到有效控制，其他整改工作也有序推进。

经过多方努力，2024年6月以来，出山大桥国控断面水质稳定达到Ⅲ类及以上，实现了年度Ⅲ类水质目标，同时保障了淮河干流水质连续12年保持Ⅲ类。2024年，淮河流域水质优良断面比例达到84.0%，高于“十四五”规划目标7.9个百分点。

“出山大桥国控断面水质波动的很大一部分原因就是污水收集和雨污分流没做好。”陈雅丽说，“我们实地调研时发现，有的雨水排口在晴天也会流水，很大概率是污水管道破损泄漏造成的。”

出山大桥国控断面只是一个小案例，但也从一个侧面证实了雨污分流对流域水环境治理的影响。

民进中央主要领导多次带队调研雨污分流情况，对此也有同样的感受。“我们会随机查看雨洪排口水质，并且现场从排口取样，用快检试剂进行检测。我们也经常组织专家调查组开展随机式暗访调研。特别是为了了解雨污分流情况，要经常实地查看入河入湖排污口。”何志敏说，“我们的调查人员有时要互相拉着手，把身子探出去，有时要蹚过泥泞和浅滩，有时

根治问题仍需“抽丝剥茧”打好持久战

事实上，很多城市也认识到了雨污分流的重要性。

在开展长江生态环境保护民主监督工作的过程中，民进中央针对江西污水收集处理等问题开展“回头看”，跟踪了解整改情况和成效。调研发现，江西省城市生活污水集中收集率3年提高33个百分点，2022年和2023年增幅保持全国第一，由2021年的35.71%提升至2024年的68.73%，集中收集率居长江经济带省份中游，大幅缩短了与全国平均水平的差距。2024年，江西省城市生活污水处理厂进水BOD平均浓度为80.60毫克/升，宜春、新余、九江、南昌、赣州、萍乡、贵溪等7个城市生活污水集中收集率达到70%以上。

王润梅告诉记者：“自2012年以来，太原市全力推进城市雨污水分流改造工作，去年建成区范围内完成228条合流制管网道路改造，消除合流管网85.8公里，完成管网混接、错接节点改造3166处。目前市区主、次干道已基本完成改造。”

“上海市排水体制以分流制为主、合流制为辅。”全国政协委员、农工党上海市委副主委、上海市生态环境局局长晏波告诉记者，为落实国家《水污染防治行动计划》，自“十三五”以来，上海市结合城市建设更新，持续推进合流制排水系统分流改造，并先后完成两轮分流制排水系统雨污混接普查整治工作。“在全面评估前两轮普查整治工作成效的基础上，上海市制定了以排水用户与排水分区双达标为工作目标、普查整治与长效管理相结合的工作方案，并于2023年12月以总河长令形式发布，开展新一轮雨污混接普查整治工作，计划至2026年完成整治。”

尽管多地积极推进雨污分流改造，并取得了显著成效，但雨污分流工作仍面临诸多挑战。

“以太原市为例，由于城市排水管网历史欠账较多，背街小巷、居民小区、城中村、城边村的排水管网仍存在管网系统不健全和合流、混流、混错接等问题。”王润梅说。

在调研中，何志敏发现，很多城市排水管网规划和建设存在“先天不足”，历史欠账较多。“在一些地方开展排水管网建设的历史初期，为压缩工期、减少征地拆迁、节约工程费用，不同程度存在将截污干管沿河沿湖敷设的情况，并大多使用混凝土管材，容易出现管道渗漏、河湖水倒灌等问题。”

“还有很多城市存在雨污混接错接、管网破损渗漏等情况。”何志敏指出，长江中下游城市排水管网雨污混接是个历史问题，管网截污效率低，“这在中小城市中还比较常见。”

此外，维护和管理制度不够完善。个别地方对排水管网底数不清，排水管网地理信息系统（GIS）覆盖范围不够全面，污水处理费用“入不敷出”，管网与处理终端的管理运营分离，存在对排水管网监管不到位的情况。

何志敏表示，管网建设改造资金筹措困难。“排水管网属于公益性资产，不具有可经营性特征，目前主要依靠政府投入，建设周期长、资金需求大，盘活国有资产、吸引社会资本的通道尚未彻底打通。”

根据民法典，住宅小区内排水设施产权属于全体业主共同所有，但业主自治动力不足，推动物业服务企业或业主从源头发现问题并自行整改缺乏抓手，且进户、取证等均存在一定难度，住宅小区内雨污混接执法工作在具体实施上也存在困难。

以上海市为例，排水用户清单上约有32万个用户，面广量大。“虽然前两轮普查整治工作取得了显著成效，但住宅小区和沿街商户雨污混接回潮反复现象仍然存在，常态长效管理机制还需进一步完善。”晏波告诉记者，部分住宅小区因缺失物业或物业服务企业、日常巡查养护不到位、缺乏专业养护力量等原因，小区内排水设施失管失养，易出现混接回潮现象。

“雨污分流工作涉及范围广、工程量大、施工周期长，需要持续发力、久久为功。”王润梅一语道破其中的“关窍”。

药方：规划先行+高位推动

针对当前雨污分流面临的问题，王润梅建议，要从多方面多角度继续深入开展治理工作。首先是规划引领，在排水管网和建筑等排水用户建设全周期，贯穿雨污分流，确保不再新增合流单元。

晏波也建议，在城市建设初期或城市更新过程中要统筹道路、绿化、排水系统等规划，实现雨污分流与城市功能协同发展。

王润梅还建议，加强排污管控，对排污用户全面摸排，对符合排入要求的，核发排放许可证，确保排入规范。实施持续滚动排查。每3年—5年进行一轮排查，对新发现的合流、混接问题进行滚动治理，确保动态清除。做好“回头看”，对治理过的片区、点位周期性“回头看”，确保不旧病复发。

此外，王润梅建议，要保持雨污分流改造相关支持政策延续性，推动地市雨污分流工作稳步前行，实现雨水入河、污水进厂。

何志敏指出，雨污分流工作需要高位推动。“比如，江西省在省级层面成立了驻昌单位雨污分流改造工作专班，直接参与督促协调中央、省属驻昌单位雨污分流改造工作。江西省开展了两批污水处理提质增效建设示范，成效明显。”

“还要制定完善雨污分流改造相关标准、资金政策和长效管理机制等，保障雨污分流改造工作顺利推进。”晏波建议，“政府也要强化考核，依托河长制等工作平台推进，及时跟踪评估整治成效。”

为解决雨污分流的资金问题，江西省还会同国开行出台了开发性金融支持政策。九江市与三峡集团合作实现“厂网一体”，实行污水处理费阶梯式计量收费，出台污水处理费征收使用管理办法，赋予污水管网融资属性。宜春市加强排水许可管理，实现了小投入，大成效。上饶市探索在广丰区创新污水管网项目融资，联合国开行共同推进广丰区生活污水处理厂改造及管网改扩建项目，推动实现“厂网一体”。

“在每年的民主监督报告中，民进中央都会持续关注雨污分流问题，积极向中共中央、国务院、国家有关部门及江西省反馈情况。”何志敏介绍说，“2024年，民进中央向中共中央报送书面建议，提出加快城市排水管网建设，补齐污水收集处理短板。住房和城乡建设部高度重视，认真研究我们所提的建议，并进行了书面答复，表示将把城市生活污水管网建设和补短板作为推进城市高质量发展的重要内容，不断提升生活污水收集处理效能，推进美丽中国建设。”

3月6日，来自云南省发展和改革委员会的消息，“十四五”以来，云南省累计争取城市地下管网及设施专项中央预算内投资、超长期特别国债、增发国债、专项债券等资金402.21亿元，支持我省577个城市地下管网及设施项目建设，重点推进城市燃气、供排水、供热等地下管网建设改造，消除安全隐患，提升城市基础设施整体水平，对推动我省城市高质量发展提供了重要保障。

省发展改革委积极会同行业主管部门，抢抓政策机遇，全力组织各地谋项目、争资金，加力推进实施城市地下管网及设施项目，扎实推动城市基础设施补短板、强弱项。

下一步，省发展改革委将继续紧盯政策导向，会同行业主管部门加强项目谋划储备，扎实做好前期工作，加大资金争取力度，落实“软硬结合”要求，督促做好项目实施和资金使用，推动形成更多实物工作量，为打造宜居、韧性、智慧城市提供有力支撑。

6.4万平方公里的“里子”如何更新

关于一座城市的“韧性”，财政专家刘尚希是这样理解的：“城市能抵御公共风险，这风险就不会落到老百姓个人头上。”

去年6月底，刘尚希参加了全国政协“扎实有序推进城市更新改造”调研。在浙江，委员们看到改造后雨天不再积水的老旧小区，也走进新建成的、能开进检修车辆的地下管网廊道。

“现代城市的基础设施提升了一个档次。”这位全国政协委员、中国财政科学研究院原党委书记感慨，工程手段确实能有效解决“城市病”，对冲公共风险，让我们下雨不用“看海”，马路不用“开拉链”。他很关注城市更新看不见的部分——地上光鲜，地下管网设施不到位，城市仍然是脆弱的。

2023年中央经济工作会议上，习近平总书记谈到建设城市地下管网，强调这是城市的“里子”工程，“咱们中国传统都是要面子，实际面子里子要一起要，要更重里子”。

根据住房城乡建设部的数据，截至2023年年底，中国城市建成区面积达到6.4万平方公里，是1981年的近9倍。2024年，中国常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人生活在城镇。在这场人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程中，庞大的水管、电缆、光纤、燃气管也在地下“生长”，支撑着每个人的生活。在“服役”多年后，它们如今需要跟上中国式现代化的要求。

今年政府工作报告中提到了城市更新，包括“加强燃气、给排水、热力、地下管廊等建设和协同管理”。报告沿用了党的二十大报告关于“城市更新行动”目标的描述：宜居、韧性、智慧。

城市重要的生命线工程

全国政协常委、经济委员会副主任毕井泉也参加了全国政协去年的那次调研。据他回忆，调研由全国政协一位副主席带队，全国政协经济委员会“去了5个副主任”，委员们在筹备阶段就踊跃报名。

调研为去年9月全国政协召开的远程协商会提供了成果。会上，全国政协委员、江苏省住房和城乡建设厅原厅长周岚视频连线发言，谈燃气“问题管道”的存量更新。那次协商会设了几个视频连线点，其中一个设在一座城市的管廊运管中心大厅里。

在某种意义上，那场协商议政活动还在动态延伸——周岚出现在今年全国两会的“委员通道”上，站在人民大会堂里再谈“城市更新”。

她说，我国已实施了超过6.6万个城市更新项目，改造了25万个老旧小区，让1亿多人直接受益。以江苏扬州仁丰里的实践为例，一期工程就有水电气管网改造，“让居民的房子更安全、百姓的生活更便利”。

会场之外的故事是，这位拥有建筑学博士学位，又曾在职能部门服务多年的政协委员，一直在关注“地下管网”问题。

周岚曾经在去年的提案中写道，“城市燃气等管网是城市重要的生命线工程”，不能让它“带病运行”。

应急管理部2022年的数据显示，全国有近10万公里燃气管道出现不同程度的老化。受邀参加全国政协调研的中国国际经济交流中心研究员窦勇对近年来发生的城市内涝灾害和天然气管线安全事故记忆犹新。

他对记者说，改革开放以来，城市人口快速增多，但市政基础设施滞后了，尤其是地下管网。他过去调研发现，全国城市供水、供气、供热、排水管道中，1990年以前建成投入运营的管网有18.2万公里，占总数的6%；2000年以前的约53万公里，占比17%。早期地下管网建设标准低、质量差，需要开展大规模更新改造。城市供电、通信、供热、燃气等管网分头建设、分别管理，成本高、风险大。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。”

最后都要说到钱的事

在去年9月全国政协远程协商会上，发言者刘新勇的身份有些特别。一方面，这位全国政协委员、河南投资集团有限公司原党委书记代表地方建设的“国家队”，另一方面，他又是城市内涝问题的亲历者。

刘新勇记得很清楚，得知自己要在河南分会场连线发言后，他感到“责任重大”，要把河南的经验和探索讲清楚，提出有针对性的建议。他与全国政协经济委员会工作人员反复讨论，又和河南省政协、河南投资集团制定工作计划。在他看来，要提出真问题、好建议，案头研究和实地调研都不可或缺。他带队去河南省发展改革委、住房和城乡建设厅、应急管理厅调研，也到郑州市寻找一手资料。

“中国已经步入城镇化较快发展的中后期，存量提质改造和增量结构调整并重，从‘有没有’转向‘好不好’。”刘新勇说，要破解城市规划建设管理的“碎片化”和“城市病”问题。

准备了两个月后，他在那场远程协商会上提出：加强北方平原地区城市内涝特点研究，健全完善“流域+城市”防洪排涝治理模式，提升上游蓄洪能力、城市排涝能力、下游行洪能力。加快形成溢流污染控制、初期雨水治理等工作协同机制。

刘新勇回忆，自己发言后，全国政协领导曾就细节专门向他发问，关心城市如何用技术应对极端天气。

参加同一场远程协商的周岚，非常了解“技术上的问题”，她说，“如今我们的工具很多”。机器人可以从内部出发，像内窥镜一样探查、排查管网故障；压力测试装置可以随时监控管道是否存在液体或气体泄露的问题；新建的综合管廊能够把所有功能的管线预设进去，一旦建成就不必再反复开挖。

去实地调研时，刘尚希委员站在浙江宁波新建的地下综合管廊里，感到“空间很大，很震撼”。这种管廊建设成本高，每公里造价达数千万元甚至上亿元。不同的施工地点难度系数不同，成本也不同。

周岚也说，长远来讲，管廊在经济效益、社会效益、环境效益方面无疑“综合最优”，问题在于一次造价高，如果有可持续的入廊付费制度，那就没问题。

“说来说去，没钱啥事也干不了。”毕井泉给记者讲了一个朴素的道理——不光要找到地下管网更新改造的钱，还要保证管网的正常运营。

他解释说，客观上，城市地下管网建设没有稳定的资金来源，以水管为例，按照水污染防治法，污水处理费只能用于污水厂处理污水，不能用于污水管网建设。

毕井泉说，发达国家大多走过先污染、后治理的历程，这些经验教训中国可以参考，弯路不必再走。上世纪70年代经合组织倡导“污染者付费原则”，把生产生活对环境造成的影响，内化为生产和消费的成本。我国上世纪八九十年代加收电力、铁路建设基金，机场建设费，电话初装费，贷款修路、收费还贷，这些都是重要的经验。

刘尚希也在考虑钱的事儿。“建成、运营维护、可持续”需要一个商业模式，“光靠财政去投钱，财政借来的钱以后怎么还？”此外，还要解决管网多头管理、各自为政的问题。窦勇向记者举例说，如果没有统一的规划，修水管可能一铲子把电缆挖断。

已经完成更新改造的“里子”，如今也要面对是否可持续的挑战。全国政协常委、中国人民银行原行长易纲就注意到，目前国内部分地区已建成的地下综合管廊向使用方收费存在堵点。对此，易纲建议在国家层面对给排水、燃气、通信等管道线路接入地下管廊作出明确收费规定。

这是一本大账

在抄起铁锹干活之前，周岚觉得，应该先摸清中国地下管网的“底数”，比如地下几米，管网的情况怎么样等。对于这些，如今的物探技术在不用挖开的情况下也能进行探测。

她说，先摸清情况，找准薄弱环节，然后去分析发展的需求和居民的需要，因地制宜作针对性规划，逻辑相当于先体检再治病。

“这个年代做事情，精细化要贯穿全过程。”周岚说。

毕井泉坚信，只要解决了资金的问题，不管大家对工程提出多么精细的要求，都能够满足。

他建议，在电力、供水、污水排放和处理、供热、供气、电信价格之外加收地下管网基金，专项用于地下管网建设的资本金，分年逐步到位，并以此为质押向社会融资，以扩大投资效应。在地下管网建设初具规模时，把加收的建设基金改为相关企业使用综合管廊的租金，用于归还债务利息以及补偿管网的建设运营的支出。

对于每个地方都头疼的地下管网“多头管理”问题，他建议以市、县为单位，由各地下管网企业共同组建独立的管网公司，实行管网统一规划、统一建设改造、统一运营。同时，加快地下管网立法，明确生产者、消费者的权利义务和政府各有关部门的责任，规范各市场主体的关系，为地下管网建设运营提供法律保障等；新建设的城区统筹考虑地上地下空间利用，老城区分期分批改造老旧管网，因地制宜。

“因地制宜”是这些委员为地下管网更新改造建言献策的关键词，其中包括针对居民不同需求、生活状况“因地制宜”。

比如，周岚希望保留老城区生活原本的特色，不要拿一把尺子、一种建设标准去度量所有的空间；毕井泉特别重视农村污水处理和安排好低收入群众、困难人群的生活，强调要同时考虑涨工资、收费和特殊人群费用减免措施。

“城市病的致病基因是‘以物为本’，城市更新改造就要遵循人本原则，以价值为导向，不再以项目为导向。”刘尚希说，虽然他履职调研时谈得最多的往往是“钱”，实际上，他考虑的出发点是人，“让更多人受益”。

毕井泉同时也是中国国际经济交流中心理事长，曾多次带领中心工作人员到各地开展针对地下管网的调研。其中一项发现是，据北京市测算，按100年计算，建设运营统一管理的地下管廊的成本，要比分别建设和管理低50%。

除了长期看来能节约成本，毕井泉还考虑了当前中国经济社会发展的各个方面——更新改造地下管网，还能拉动钢材水泥需求、增加就业和税收、推动生态文明建设、保证城市安全运行……这是一本大账。

周岚也聊起南京的小西湖、苏州的十全街、上海的田子坊、北京的亮马河、广州的永庆坊，在改善百姓生活环境的同时，这些项目扩大了城市的有效投资，保护了城市历史文脉，提升了城市竞争力。

“地下管网更新改造是推进高质量发展的必经之路，这一代人不做，下一代人也要做。”毕井泉说。

来源：中国青年报

东乡县城区地下管网更新改造项目全面开工